Термин «лобби» впервые встречается в текстах Англиканской церкви в 1553 г. как определение прогулочных площадок для священнослужителей.


Производные от этого слова использовались для обозначения крытых галерей у музеев в церквях. В 1640 г. «лобби» стали называть узкий коридор для прогулок в Палате общин Англии. Хотя истоки «лоббизма» восходят к периоду активного развития и эволюции английского парламентаризма, политический оттенок термин приобрел в Соединенных Штатах Америки. Американский опыт в этой сфере весьма специфичен и тесно связан с особенностями формирования государственности и социально-политической модели США. Тем не менее весьма полезен для изучения, ведь он в определенной степени предвосхитил тенденции, которые наблюдаются в политических институтах разных стран сегодня – в эпоху всеобщей взаимозависимости и усложнения работы всех государственных механизмов.

Становление и развитие лоббизма в Америке

Джеймс Мэдисон, один из авторов текста Конституции Соединенных Штатов, употреблял слово «лоббизм» в своих речах и посланиях к президенту. Именно в Конституции США, принятой в 1787 г., заложены принципы, позволившие лоббизму стать частью национальной политической культуры. Важно отметить две главные особенности. Во-первых, в основе Конституции 1787 г. лежит теория фракций, разработанная Мэдисоном задолго до Филадельфийского конвента и изложенная в статье № 10 сборника «Записки федералиста». Мэдисон отмечал, что фракция вступает в противоречие с общественным интересом, что порождает множество политических издержек, от которых невозможно избавиться в демократическом обществе.

Мэдисон поясняет, что единственным эффективным решением проблемы является уменьшение числа фракций и выработка необходимых механизмов контроля над их деятельностью. При этом фракция, составляющая меньшинство, не представляет опасности, так как республиканский принцип правления дает возможность большинству срывать ее вредоносные для народа и страны намерения простым голосованием. Опасность, согласно Мэдисону, может исходить именно от фракции большинства, поскольку, воспользовавшись тем же принципом, она способна принести в жертву своему преобладающему интересу как общественное благо, так и права других граждан. Поэтому необходимо либо предотвратить существование у большинства общего интереса, либо, если таковой все же возник, лишить большинство возможности действовать согласованно для его реализации. При этом в первой статье Билля о правах четко обозначено, что граждане могут «объединяться в мирные ассоциации и апеллировать к правительству для исправления несправедливости».

После одобрения Билля о правах Конгрессом лоббизм фактически получил юридическую основу. Сегодня в американской юриспруденции общепризнанно, что лоббистская деятельность обеспечена Первой поправкой. Политическая система США, основанная на концепции сдержек и противовесов, изначально была открыта для различных групп влияния как внутри фракций, так и вне их. Регулирование разнообразных и сталкивающихся интересов составляет главную задачу законодательства. И поскольку Конституция заранее предусмотрела в качестве ключевой задачи активное регулирование конфликтующих интересов, то политика государственных органов автоматически должна была содействовать увеличению их числа. В целом фракция Мэдисона вошла в американскую политическую культуру как де-факто носитель групповых интересов, что предопределило неизбежное становление, развитие и эволюцию политического лоббизма в США.

Широкое распространение лоббизма в государственных органах поставило вопрос о конфликте между интересами групп давления и национальными интересами. Острое сопротивление оказывалось на уровне штатов. Так, 11 марта 1876 г. в штате Джорджия демократы, составлявшие большинство в законодательных органах, созвали высший конституционный совет штата, дабы аннулировать законы, принятые республиканцами в период Реконструкции (реинтеграция проигравших южных штатов Конфедерации в Соединенные Штаты). 12 января 1877 г. принята новая Конституция штата Джорджия, которая объявляла лоббизм незаконной деятельностью. «Лоббизм объявляется преступлением, и Генеральная ассамблея штата Джорджия должна принять постановление о соответствующих штрафах», – подчеркивалось в параграфе 5 раздела 2 Конституции. Примеру Джорджии последовал ряд других штатов, объявив лоббистов «преступниками, которые не служат интересам страны и народа». Несмотря на это, различные группы влияния продолжали эффективно действовать как в Джорджии, так и в других штатах, потому что законодатели не могли дать четкого определения и критериев лоббистской деятельности.

В отличие от Джорджии политики штата Массачусетс разрешили лоббизм, но лоббисты должны были официально зарегистрироваться и представлять отчеты о расходах. Впервые в американской истории была дана юридическая квалификация лоббистов в соответствии с конкретной областью их действия: 1) законодательные советники, нанятые организациями с целью «представления интересов на открытых слушаниях в комитетах легислатур»; 2) законодательные агенты, нанятые для «лоббирования законодательных актов, затрагивающих финансовые интересы частных лиц». Закон, принятый в Массачусетсе, впервые вводил принцип открытости сведений о деятельности как отдельных частных лоббистов, так и крупных лоббистских структур.

XX в. ознаменовался началом совершенно иного типа взаимоотношений между государством и бизнесом – с одной стороны, и набиравшими мощь профсоюзами – с другой. Развитие экономики вело к возникновению крупных предприятий, которые боролись за государственные заказы. Различные фирмы искали лоббистов, способных защищать их интересы. Именно в этот период случился ряд скандалов, заставивших власти задуматься о принятии федерального закона о лоббизме.

В 1913 г. администрация Вильсона предложила принять тарифный закон (закон Андервуда–Симмонса), направленный против монополий, – снижение тарифов и введение прогрессивной шкалы налогообложения. К тому времени высокие тарифы превратились из средства защиты молодой американской промышленности от западноевропейской конкуренции в способ обогащения крупных предпринимателей за счет простых граждан.

Инициатива Вильсона вызвала серьезную обеспокоенность многочисленных групп влияния. Главным лоббистом, выступившим против, стала Национальная ассоциация промышленников (НАП). Билль о введении тарифов Андервуда–Симмонса был вынесен на обсуждение Палаты представителей 26 апреля 1913 года. После шести слушаний, 8 мая 1913 г., палата большинством голосов одобрила принятие новых тарифов. 15 мая резолюция Андервуда–Симмонса поступила в Сенат, но лидер большинства Джеймс Клекр, будучи лоббистом НАП, не стал выносить ее на голосование. Однако и президент Вильсон не собирался уступать: «Только общественное мнение способно нейтрализовать давление, оказываемое на правительство», – заявил он 26 мая 1913 года. В июне 1913 г. в американской прессе появились статьи о коррупции конгрессменов.

Бывший конгрессмен Майкл Малхолл, лоббист НАП, раскрыл секреты деятельности множества коллег. Показания Малхолла были подкреплены более чем 20 тыс. документов: писем, телеграмм и счетов, которые его жена собирала и хранила на протяжении десяти лет его лоббистской деятельности. Давая показания в Конгрессе, Малхолл заявил, что НАП более 10 лет тайно играла решающую роль в формировании тарифного и рабочего законодательства. Совместно с «Национальным советом защиты промышленности» НАП создала в Вашингтоне мощную лоббистскую группу для недопущения принятия законодательных актов, ущемлявших ее интересы. Для этих же целей НАП стремилась держать под постоянным контролем комиссию по рабочему законодательству, а также юридические комитеты Сената и Палаты представителей. Под давлением президента Вудро Вильсона и общественного мнения Палата представителей приняла 9 июля 1913 г. резолюцию № 198, поручившую спикеру назначить специальный комитет по расследованию лоббистской деятельности лиц, названных в показаниях Малхолла. В ходе расследования комитет выявил все нарушения и осудил методы действия НАП.

Однако попытки Вильсона добиться появления закона о лоббизме были безуспешны. Первый закон «О регистрации иностранных агентов» (Foreign Agents Registration Act, ставший широко известным в России благодаря недавнему введению у нас аналогичного законодательства) был принят лишь в 1938 г. и касался деятельности иностранных лоббистов. Данный закон устанавливал требование об их регистрации в Государственном департаменте. Официально мера была направлена на прекращение фашистской и нацистской пропаганды.

Война отодвинула вопрос регулирования лоббизма на второй план. Более того, правительство активизировало сотрудничество с крупными предприятиями и профсоюзами. Лишь после окончания Второй мировой войны в октябре 1946 г. вступил в силу федеральный закон «О регулировании лоббизма», который предусматривает, что лоббист-профессионал, отстаивающий интересы клиентов в Конгрессе и бюрократических ведомствах, должен иметь юридическое образование и опыт работы в федеральных органах власти.

Положения закона распространяются на любое лицо, которое собирает денежные средства и иные ценности с целью прямого или косвенного воздействия на Конгресс в процессе принятия или отклонения им какого-либо законодательного акта. При этом каждый лоббист обязан под присягой представить в письменном виде заявление, в котором приводятся имя и адрес учреждения регистрируемого лица; имя и адрес лица, которое его нанимает в своих интересах; сроки найма; сумма вознаграждения; сумма и цели выделенных на расходы средств.

В этой связи важно отметить, что в Соединенных Штатах нет государственного финансирования избирательных кампаний, поэтому каждому решившему побороться за место в Конгрессе или предполагающему переизбираться приходится думать об источниках финансирования своей кампании. Зачастую начинающие политики и опытные конгрессмены обращаются к различным лоббистским группам, которые готовы обеспечить финансы в обмен на представление интересов в тех или иных структурах власти. В связи с этим в 1971 г. принят федеральный закон о порядке проведения избирательных кампаний, регулирующий суммы взносов частных лиц. Данный акт также сделал Конгресс более прозрачным для общества, что привело к появлению различных групп интересов.

Ввиду широкого развития лоббизма по всей стране ведущие группы давления создали собственный профсоюз. 12 марта 1979 г. состоялось первое официальное заседание Американской лиги лоббистов (АЛЛ). Основной целью организации стало утверждение лоббизма как самостоятельной профессиональной деятельности. Лига выработала четкое определение профессии: «Лоббисты являются прежде всего экспертами в вопросах государственного управления – его структуры, программ, политики и законодательного процесса. Лоббисты обеспечивают информацией, отстаивают политические позиции и защищают экономические, социальные и специальные “философии”». Долгое время лоббизм в США регулировался перечисленными правовыми актами, которые позволили создать в стране благоприятные условия для развития сети различных групп влияния.

Недостатки закона 1946 г. были исправлены в 1995 году. Тогдашний президент Билл Клинтон подписал закон «О раскрытии лоббистской деятельности» (Lobbying Disclosure Act), который вступил в силу 1 января 1996 года. По новому закону лоббистом считается человек, который тратит на лоббистскую деятельность не менее 20% своего времени, имеет многочисленные контакты с членами законодательных и исполнительных органов власти и получает от клиентов не менее 5 тыс. долларов в течение шести месяцев. В новом законе четко прописано, что все иностранные лоббисты, представляющие коммерческие интересы, регистрируются наравне с их американскими коллегами, а иностранными агентами считаются только группы влияния иностранного государства в целом.

Необходимость данного закона была вызвана беспрецедентным уровнем влияния «иностранного лобби». Положения закона «О раскрытии лоббистской деятельности» ужесточены в 2007 г., когда Конгресс принял закон «О честном лидерстве и открытом правительстве» (Honest Leadership and Open Government Act). Согласно ему, более строгий контроль установлен над деятельностью лоббистских компаний и высокопоставленных чиновников. Так, покинувшие Конгресс сенаторы могут заняться лоббистской практикой лишь по истечении двух лет с момента отставки.

Для чиновников уровня госсекретаря или министра обороны установлен пожизненный запрет на лоббистскую деятельность в сфере, которую они курировали во время работы в правительстве. Согласно параграфу 29 раздела 3, лоббистам запрещено предлагать членам Конгресса подарки, принятие которых нарушает этические нормы для законодателей. Сегодня в Соединенных Штатах официально зарегистрировано более 500 крупных лоббистских групп различного профиля и направленности. При этом контроль над деятельностью осуществляет ряд авторитетных общественных организаций, таких как «Центр ответственной политики», «Общественный наблюдатель» и «Защитники потребителей». Так, по данным «Центра ответственной политики» с 1998 по 2010 гг. выручка лоббистов выросла на 153,3%, с 1,4 до 3,55 млрд долларов. Лоббизм стал важным и неотъемлемым элементом политической практики. Предпосылками столь стремительного развития политического лоббизма в Америке стали два обстоятельства.
Во-первых, независимость конгрессмена от президента. Каждый конгрессмен, представляющий определенные интересы в Палате представителей, не зависит от президента США в силу того, что между Конгрессом и правительством нет узаконенных связей, которые могли бы заставить конгрессмена изменить свою позицию, если она не соответствует позиции президента и его администрации.

Во-вторых, отсутствие жесткой партийной дисциплины. Де-факто голосование определяет не партийная принадлежность, а интересы конкретного конгрессмена. Каждый член Конгресса представляет прежде всего свой штат, город и интересы тех лиц или организаций, с которыми существует договоренность.

Лоббизм стал не только политическим институтом, но и важным элементом гражданского общества в Америке. И по мере развития он становится все более самостоятельным явлением, обладающим существенными структурными, экономическими, политическими, организационными и профессиональными характеристиками. Трудно найти закон, который был бы принят Конгрессом без участия влиятельных лоббистов. И хотя в США действуют различные группы давления, наиболее распространен этнический лоббизм.

Формирование дискурса об этническом лоббизме

Хотя разные этнические группы успешно действуют в Соединенных Штатах на протяжении длительного времени, дебаты о пользе и вреде этнического лоббизма начались лишь после 1990 года. Международная политическая атмосфера и баланс сил в период холодной войны способствовали тому, что внешнеполитическая повестка дня в США была четко определена. Но развал СССР ознаменовал начало новой эры, в которую Америка вошла без последовательной стратегии. Возникновение политического вакуума и отсутствие постоянной угрозы привели к тому, что американская политика выстраивалась исходя из концепции обязательств перед международным сообществом. В этом вакууме этнические лоббисты получили возможность формировать группы интересов в Конгрессе и Белом доме. Американский политолог Тони Смит отмечает, что после 1990 г. этнические диаспоры, имеющие крупные финансы и широкие связи в политических кругах, часто лоббировали интересы стран происхождения во вред национальным интересам Соединенных Штатов.

В свою очередь, ряд других влиятельных экспертов резко раскритиковали позицию профессора Смита. Так, профессор Университета Северной Дакоты Томас Амброзио отмечает, что рост влияния этнических групп демонстрирует высокий уровень развития мультикультурного сознания в американском обществе. Таким образом, в США сложились два противоположных подхода:

  • Этнические лобби чрезмерно влияют на американскую внешнюю политику и представляют реальную угрозу американским национальным интересам.
  • Уровень влияния этнических групп преувеличен. При этом этнический лоббизм играет положительную роль, так как способствует продвижению американских ценностей в мире.

В американском экспертном сообществе первую позицию выражают такие ученые, как Брюс Роббинс, Самюэль Хантингтон, Тони Смит и Артур Шлезингер. Так, левый мыслитель Роббинс утверждает, что участие этнических групп в американской внешней политике выглядит подозрительным и зачастую приводит к дискредитации диаспор в США. В своей книге «Влияние этнического лобби на формирование американской политики» Роббинс говорит о негативном влиянии этнического лоббизма на плюрализм и демократию. При этом он поднимает вопрос, как поддерживать баланс между правами и интересами организованного меньшинства и неорганизованного большинства. В целом Шлезингер и Хантингтон поддерживают позицию Роббинса. Хантингтон отмечает, что рост и укрепление этнических групп, которые в ментальном и мировоззренческом отношении родственны народам незападной цивилизации, ставит вопрос о будущем Америки как главного столпа западной культуры и системы ценностей.

В свою очередь, представители второго фронта утверждают, что без участия этнических групп американская политика не будет эффективной. Так, профессор Университета Джорджтауна Йосси Шейн отмечает: «Эти люди разделили свои жизни между двумя странами. Они преданные граждане Америки, которые строят мост, соединяющий нас с внешним миром». Шейн и Амброзио полагают, что негативное влияние этнических групп на американские интересы преувеличивается или даже создается искусственно консерваторами-традиционалистами. В работе «Маркетинг американца. Кредо за границей» Шейн пишет: «Масштабное вовлечение этнических групп в политику является ясным показателем глубокой интеграции различных этносов в американскую общественность. Именно этническое лобби является показателем развития демократии и плюрализма. Члены различных диаспор являются носителями американских ценностей, и именно они рекламируют эти ценности в стране своего происхождения. От этого Америка только выигрывает». Сторонник второго подхода профессор Амброзио полагает, что повышение роли этнических групп в американской внешней политике – естественный результат фундаментальных изменений в государстве, которое после холодной войны стало более открытым для различных этнических и религиозных групп.

Суммируя аргументы, профессор Амброзио отмечает, что граница влияния этнического лобби в Америке прочерчена совершенно четко. «Граница влияния этнического лобби расположена на границе с национальным интересом США, которая хорошо охраняется, и перейти ее невозможно», – отмечает он в своей книге «Этнические группы и внешняя политика Соединенных Штатов».

Социальный характер американского государства (страна иммигрантов) и открытость его политических институтов являются основными факторами успешной деятельности этнического лобби. При этом система сдержек и противовесов позволяет избежать монополизации принятия политических решений. Есть два типа лоббистской деятельности: direct lobbying (прямой лоббизм) и firm lobbying (лоббизм через специализированный институт). В контексте деятельности этнических групп наиболее распространен прямой лоббизм. Так, влиятельные этнические группы в Америке имеют рабочие группы в Конгрессе, которые объединяют ее законодателей-лоббистов. На сегодняшний день в Палате представителей действует более двадцати подобных групп. По состоянию на 2014 г. наиболее крупные этнические лобби представлены израильской (280 конгрессменов), армянской (130 конгрессменов) и греческой (112 конгрессменов) рабочими группами. Один и тот же законодатель может официально состоять в нескольких рабочих группах.

Чтобы понять механизмы формирования подобных групп, необходимо выявить инструменты, позволяющие диаспорам привлекать политиков на свою сторону. Американская политическая система устроена так, что конгрессмен независим от федеральной власти, но полностью подотчетен своему округу и штату. Успех зависит от двух факторов: голоса и деньги на ведение кампании. Поэтому кандидат в Конгресс или органы местного самоуправления всегда нуждается в поддержке этнических общин, компактно проживающих в городах, округах и штатах. Так, например, 75% конгрессменов в группе по армянским делам представляют штат Калифорния, где проживают более миллиона этнических армян. В отдельных округах и городах они составляют 45–50% всего населения, например в Бербанке, Восточном Голливуде и Глендейле. При этом за голоса и поддержку армянской диаспоры активно сражаются и демократы, и республиканцы. Таким образом, в группу по армянским делам Конгресса каждый год стабильно входит минимум 50 законодателей из Калифорнии. Этот феномен в Америке получил название «первый лобби-штат» (first lobby state). «Первым лобби-штатом» для греческой и еврейской диаспоры является штат Нью-Йорк, для поляков – Иллинойс, для ирландцев – Массачусетс, для кубинцев – Флорида и т.д.

Этнические лоббисты делятся на два типа по их приоритетам. Первый тип делает упор на лоббирование вопросов, касающихся внутренней политики. Итальянское, ирландское и кубинское лобби сосредоточены прежде всего на иммиграционной реформе, образовании, культуре и т.д. Но активно действуют и внешнеполитические лоббисты. Так, видный ученый и бывший помощник президента Картера по вопросам национальной безопасности Збигнев Бжезинский в статье «Опасное освобождение» для издания Foreign Policy отмечает, что в вопросах внешней политики эффективнее всего действуют израильское и армянское лобби. Действительно, в отличие от итальянцев и кубинцев, армяне и евреи добиваются поддержки Армении и Израиля на международной арене. Часть американских аналитиков относит армян и евреев в особую группу.

Дело в том, что армянское лобби добивается признания факта геноцида армян, а еврейская диаспора активно борется с антисемитизмом и отрицанием факта Холокоста. С одной стороны, это вопросы внешние, интересующие только армян и евреев, но в то же время геноцид армян и Холокост – преступления против человечности, что автоматически переводит лоббирование этих вопросов во внутриполитическую и гуманитарную плоскость. Кстати, чаще всего критике подвергаются именно эти группы, оппоненты утверждают, что для израильского и армянского лобби интересы Израиля и Армении стоят выше интересов Соединенных Штатов.

Во многих случаях этнические группы создают коалиции. Например, греческие, армянские, итальянские и ирландские группы объединились для лоббирования резолюции, призывающей турецкие власти возвратить конфискованные христианские святыни. Как правило, этно-лоббистские коалиции формируются на короткий срок для решения конкретной задачи. Немало в Вашингтоне и этнических лоббистов, продвигающих акты против страны происхождения. Так, многочисленная иранская диаспора выступает против исламского режима в Иране. Американские иранцы поддерживают политику США по введению санкций, которые должны заставить Тегеран отказаться от ядерной программы и провести демократические реформы. Аналогичным образом действует ряд влиятельных китайских организаций, ратующих против коммунистического строя и за демократию на своей исторической родине. Яркий пример – кубинская диаспора, открыто призывающая к смене режима Кастро.

Другой подход, объясняющий успех этнических групп, был разработан профессорами Университета Майами Патриком Хэни и Уолтом Вандербушем. Они считают, что главным условием является степень организованности и солидарности. Патрик Хэни не согласен с Тони Смитом, который утверждает, что количественный фактор наиболее важен для эффективности лоббизма. Хэни и Вандербуш приводят разные примеры и предоставляют анализ возможностей и достижений наиболее многочисленных этнических диаспор в Америке. Русская и мексиканская диаспоры, несмотря на многочисленность, не имеют влиятельных организаций и не оказывают воздействия на внутреннюю и внешнюю политику США. Почему? Хэни и Вандербуш выявили следующие закономерности, встречающиеся у наиболее влиятельных этно-лоббистских групп:

  • вовлеченность активных масс во внутренние процессы диаспоры;
  • наличие внутренних национальных, образовательных, политических, религиозных, правозащитных и информационных институтов;
  • высокий уровень интеграции в общественно-политическую жизнь;
  • постоянная финансовая поддержка со стороны бизнес-элит диаспоры.

Наличие этих четырех компонентов позволяет говорить об организованности той или иной этнической группы. Таким образом, ученые делают вывод, что количественная парадигма не есть главный фактор успеха, а является лишь дополнительным преимуществом для организованной диаспоры.

* * *
Как сказано вначале, практика лоббизма в США неразрывно связана с историей становления государственной и политической модели этой страны. Поэтому ее буквальное повторение где-либо невозможно. Однако политический ландшафт стран самых разных культур и традиций меняется в направлении все большего многообразия – этнического, социального, профессионального, и Россия отнюдь не исключение. В этих условиях выработка единой государственной линии, как и формулирование национальных приоритетов, становятся многократно более сложными задачами, чем это было раньше. Требуются новые механизмы учета, согласования, выравнивания самых разных интересов, вычисления эффективной равнодействующей всех разнонаправленных векторов. Богатый американский опыт с его положительными и отрицательными сторонами позволяет оценить, что можно делать в такой ситуации, а чего делать ни в коем случае не стоит. Арег Галстян